环境资源公益诉讼迎来了春天 社会组织成主力军三难题待解

　　5个月内恢复28.33亩林地功能，并对补种林木抚育管护3年;如不能在指定期间内恢复林地植被，则赔偿生态修复费用110.19万元，赔偿生态环境受到损害至恢复原状期间服务功能损失127万元……

　　这一串数字是2015年新环保法实施后首例环境公益诉讼“福建南平生态破坏案”的结果，也意味着以北京市朝阳区自然之友环境研究所、福建省绿色家园环境友好中心为原告的社会环保组织的胜利。

　　正是从2015年起，环境资源公益诉讼似乎迎来了春天。

，2015年1月至2016年6月，。这一数字超过了过去7年受理的环境公益诉讼案件的总和。

　　自然之友法律与政策倡导总监葛枫告诉法治周末记者，在取得长足发展的同时，环境公益诉讼也面临着发展难题。社会组织作为环境公益诉讼的“主力军”，其在目前的环境公益诉讼工作中仍面临着立案难、资金难、能力不足的三大难题。

　　早在2007年，贵州、，无锡、贵阳等省市率先在地方性法规或者规范性文件中对环境公益诉讼问题作出了探索性规定。

　　然而，与地方立法在环境公益诉讼领域相对活跃的局面不同，国家立法则显得谨慎，直至2012年修改民事诉讼法后才增加了公益诉讼制度。

　　不过，新民事诉讼法的出台并未促进环境公益诉讼的显著发展，2013年甚至出现“倒春寒”现象，全国环境公益诉讼出现零受案率。

　　中华环保联合会曾透露，自2013年1月新民事诉讼法实施后，提起的8起环境公益诉讼，均未予立案，而理由均是“主体不合适”。

　　中国政法大学诉讼法学研究院教授谭秋桂认为，当时民事诉讼法仅规定有法律规定的机关和有关组织才能提起环境公益诉讼，这就意味着在2014年环境保护法修改之前，仅有国家海洋行政管理机关可以就海洋环境污染提起环境保护公益诉讼，其他机关和组织均没有起诉的资格，在这种情况下，环境公益诉讼当然难有大的发展。

，相关程序不明确，各地受理环境公益诉讼也特别慎重，也对案件数量产生了不利影响。”谭秋桂进一步指出。

　　而随着新环保法的出台，社会组织参与环境公益诉讼主体资格被正式确认，;专门从事环境保护公益活动连续5年以上且无违法记录的要求。

　　自2015年1月1日新环保法正式实施后，包括各地环保组织和检察机关在内的众多机构提起环境公益诉讼，环境公益诉讼案件数量明显上升，环境公益诉讼正式迈入新阶段，该年亦被称为中国环境公益诉讼元年。

　　据白皮书披露，2015年1月至2016年6月，，而在此前的7年间，。

　　在环境公益诉讼中，尤其是环境民事公益诉讼，社会组织无疑是“主力军”。

　　白皮书显示，，社会组织提起的环境民事公益诉讼一审案件有93件，占约80%。

　　当问及社会组织相较于检察机关和行政部门，在环境公益诉讼领域具有何种优势时，有着多年环境公益诉讼经验的葛枫说出了自己的见解。

　　“最明显的优势在于社会组织的独立性。”葛枫指出，社会组织是代表社会利益的独立系统，其发挥着社会监督的作用。

　　此外，葛峰认为，社会组织通过多年来在环保领域专业工作的积累，其在资源整合方面也有其自身优势，“我们能够整合律师、环境专家等各方面(人才)来进行一场诉讼”。

　　虽然，自新环保法实施后，环境公益诉讼案件量有了明显上升，但并未出现很多人所预期的“井喷”现象，相关案件集中在少数地区和极少数社会组织中。

　　据不完全统计，2015年全国34个省级行政区中，只有江苏、贵州等14个省市受理了环境公益诉讼个案。

　　自然之友统计发现，2015年只有9家环保组织提起环境公益诉讼;而当年年初，，截至2014年第三季度末，符合提起环境公益诉讼的社会组织有700余家。

　　对于出现这样的情况，专家表示从外部原因来说还是在于社会组织提起环境公益诉讼仍有门槛。

　　谭秋桂指出，现行法律对于提起环境公益诉讼的社会组织的限制条件过多，造成具有提起环境公益诉讼资格的社会组织太少。他认为，应当降低提起环境民事公益诉讼的门槛，允许个人和依法成立的社会组织提起环境民事公益诉讼。

，但葛枫告诉法治周末记者，“根据我们自己的社会组织网络梳理，符合资格的只有30余家”。

　　此外，尽管立案情况有了很大的提高，但葛枫指出，社会组织提起环境公益诉讼“立案难”的问题仍未完全解决。

　　中国绿发会诉宁夏自治区等8家企业污染腾格里沙漠环境责任纠纷案，就因“主体不适格”这一老大难问题而引起广泛关注。

　　针对2014年9月媒体曝光的腾格里沙漠污染事件，。然而，宁夏自治区中卫中院却以中国绿发会章程未明确“从事环境环保公益活动”，且业务范围没有从事环境保护的业务为由，认为不符合原告资格，于2015年8月21日作出裁定不予受理。

　　此后，中国绿发会向宁夏自治区高院提出上诉，被“驳回上诉、维持原裁定”。随后，，最终被裁定撤销原裁定，由中卫中院立案受理这8起公益诉讼案件。

　　除了外部原因，从社会组织自身来说，为何只有个位数的环保组织提起环境公益诉讼?

　　“有资格的没意愿，有意愿的没能力。”葛枫道出了社会组织面临的无奈。

　　中国政法大学环境资源法研究所副所长胡静告诉法治周末记者，有不少环保组织的业务重心可能在于推动环保产业发展、促进环境文化、宣传教育等，没有意愿提起环境公益诉讼。

　　葛枫则说出了环保组织无意愿更深层次的原因。除了受传统非讼思想的影响和对通过司法力量推动环境问题解决存疑，更直接原因则是由于缺乏政府支持，环保组织提起环境公益诉讼的阻力会很大。

　　而对于有资格有意愿的社会组织，高昂的诉讼成本成了很多社会组织难以承受之痛。

　　胡静告诉记者，起诉往往需要资金支持，诉讼费、律师费等，尤其典型的是生态环境损失的鉴定费就不菲。

　　葛枫介绍，涉及鉴定评估的诉讼成本可能达到上百万元，而环保组织往往资金来源单一，主要依靠基金会，我国基金会的发展成熟度和资金量有限，就造成“僧多粥少”的局面。

　　自然之友提起的首起环境公益诉讼案，2011年就已立案，但因取证所需要的鉴定费用太高，至今还未开庭。

　　除了资金问题，环境资源类案件往往具有复杂性、专业性强的特点，缺乏有能力的专业团队就成为社会组织面临的难题。

　　“我们会选择与当地环保组织进行合作，并定期进行合作培训，帮助一些有意愿的环保组织累积经验、培养他们的专业团队。”葛枫也认为，没有专业人才、经验不足限制了社会组织参与环境公益诉讼。

　　除了社会组织，提起环境公益诉讼的另一重要主体就是检察机关。

　　2015年7月，北京、内蒙古、吉林等13个省市就生态环境和资源保护等开展为期两年的公益诉讼试点工作，试点地区检察机关可以就污染环境等损害社会公共利益的行为提起公益诉讼。

　　据白皮书显示，2015年7月至2016年6月，，包括环境民事公益诉讼案件11件，环境行政公益诉讼案件10件。

　　尽管提起环境公益诉讼案件的绝对数量很少，但据最高人民检察院数据统计，截至2016年6月，试点地区检察机关共发现生态环境和资源保护领域的公益诉讼案件线索1416件，进入诉前程序809件。

　　胡静告诉法治周末记者，诉前程序发挥着过滤作用。因为司法耗费成本高，“如果能通过向行政机关提出检察建议，达到严格执法效果，这是成本最小的方式”。

　　谭秋桂也认为，诉前程序可以敦促有关单位履行环境保护职责，从而缩减环境公益诉讼的案源，节省司法资源。

　　胡静进一步补充，行政机关是执法主要力量，行政公益诉讼应当成为环境公益诉讼的主体，应该放开让社会组织有权提起环境行政公益诉讼，环保组织应当主要通过督促行政机关来促进执法而非直接面对违法者。

　　早在2009年，，系我国首例环境行政公益诉讼案件，也是一起典型的社会组织提起的环境行政公益诉讼，但目前我国法律并没有赋予社会组织提起环境行政公益诉讼的资格。

　　在葛枫看来，环境资源行政公益诉讼作为更重要的一环，应当更多元化，允许社会组织提起环境资源行政公益诉讼来填补检察机关不愿意或无能力提起环境行政公益诉讼的空白。

　　谭秋桂认为，不但应当开放社会组织提起环境行政公益诉讼，还应当开放自然人提起环境行政公益诉讼。